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【案例内容】

近日，某用户在省外使用流量，产生了流量费，通过掌厅查询发现自己的流量并未用完，对产生流量费表示不满，向运营商投诉。经核查，用户套餐包含的流量是省内流量，用户出差到省外使用的流量是不计入省内流量的，于是产生的省外流量费。但用户却认为既然国家要求取消漫游费，那就不该再有省内省外流量的划分，全国统一流量才是合理常态。

【琛哥有说法】

产生争议的原因是这里有两个概念，我们没有弄清楚，接下来，我们一起了解一下产生争议的原因。

一、漫游与漫游费概念的厘清

（一）“漫游”的基本定义

漫游，是用户将手机（号码）带出手机（号码）的归属地使用的业务。比如你在A城市办理了手机卡，当前往B城市使用这部手机时，就产生了漫游行为。漫游业务是个历史遗留业务，因为在我国通信发展初期，为了方便管理，国家以长途区号为单元，对手机号码设置了归属地，行业内称“本地网”。当用户的手机号码离开归属地时，号码就需要注册到另外一个本地网里才能通话，这个过程就是“漫游”，这种漫游行为在通信领域是一种常见的用户跨区域使用手机服务的状态描述 ，本身只是对用户位置与号码归属地不一致情况的界定。

（二）“漫游费”的本质内涵

漫游费则是在漫游过程中产生的通话费以外的额外费用。在过去通信技术和市场发展的特定阶段，当用户在归属地之外拨打电话或使用流量时，漫游目的地的运营商需要为非本地网的用户提供网络服务，这是有成本的，这个成本无法直接向用户收取，只能向手机号码归属地的运营商收取，而号码归属地的运营商除了需要向用户收取了基础通话费以外，还要把异地运营商收取的服务费转嫁给用户，这个除了基本通话费以外的跨网服务费，就是漫游费。所以在早期，手机用户在异地拨打电话，除了基本通话费用，还需支付额外的漫游费，导致异地通信成本大幅攀升。以2000年左右为例，当时国内漫游通话费每分钟可达1 - 2元甚至更高，这对经常出差、旅游的用户来说是一笔不小的开支，严重限制了用户的通信自由和便利性。

这里的流量“漫游费”，并非简单指漫游时使用流量的费用，是跨省使用网络的服务费。

二、政策解读：取消流量“漫游费”的真正含义

（一）政策出台背景

随着通信技术日新月异的发展以及国家对通信行业“提速降费”政策的强力推进，降低用户通信成本成为行业发展的重要方向。2017年3月5日，政府工作报告中提出，年内将取消“漫游费“，在此基础上，中国电信、中国移动、中国联通发布公告，自2017年9月1日起，取消手机国内长途和漫游费，这一举措显著降低了用户的通话成本。

（二）政策内涵剖析

政府工作报告中的原文（来自中国人民政府网）：“今年网络提速降费要迈出更大步伐，年内全部取消手机国内长途和漫游费，大幅降低中小企业互联网专线接入资费，降低国际长途电话费，推动“互联网 ”深入发展、促进数字经济加快成长，让企业广泛受益、群众普遍受惠。”

https://www.gov.cn/guowuyuan/2017zfgzbg.htm

从政府报告的原文中，可以看出，政府要求取消的是漫游产生的通话费和流量费以外的“漫游费”，并不是取消“漫游”，前面已经解释了，漫游是一种使用网络的行为和状态，漫游费是用户在漫游这种状态下，产生的费用。当我们理解了“漫游”和“漫游费”的区别，就可以理解政府报告的要求了，结论：政府要求取消漫游时产生的漫游费，不是要求取消漫游这种使用状态，也不是取消漫游时产生的通话费和流量费。

从这个角度说，政府和法律上并未禁止运营商提供本地流量或者所谓的省内流量，也未要求运营商提供的所有流量只能是全国流量。只是要求运营商，不能收取用户在漫游状态下产生的漫游费，当然基础流量费和通话费是可以收取的。

所以，要求运营商不能提供省内流量，必须提供全国统一流量，是没有法律依据的。运营商可以提供本地流量、省内流量，用户办理的套餐里，如果不包含全国流量，用户在出省后使用省外流量，运营商只能收流量费，而不能收漫游费。

三、政府工作报告的性质与约束方式

政府工作报告是政府对过去工作的总结以及对未来工作的规划和指引，具有倡导性和指导性作用。它并非法律文件，不具备法律的强制力和惩罚性。违反政府工作报告中的政策要求，并不等同于违反法律法规，不会面临法律层面的惩罚责任。

从政策执行角度来看，政府更多是通过引导、监督等方式推动运营商落实相关政策。比如在取消流量“漫游费“政策中，政府积极与运营商沟通协调，鼓励其主动进行业务调整和资费优化。这种倡导性的政策推动方式，给予了运营商一定的自主空间，使其能够根据自身运营实际情况，在合理合规的框架内逐步推进政策落地。但这并不意味着运营商可以无视政策导向，肆意妄为。虽然没有法律惩罚，但会面临来自政府监管部门的监督压力以及社会舆论的监督，一旦被认定为消极对待政策落实，将对企业声誉和形象造成负面影响。

四、误解产生的原因

1. 政策理解片面：部分用户只关注到取消漫游费这一表面要求，未深入探究政策的具体内涵，简单认为取消漫游费就等同于取消所有漫游业务，取消流量的省内省外之分，缺乏对政策的深入理解。

2. 行业认识不足：对通信行业运营模式和成本结构缺乏了解。从用户角度出发，用户更期望获得简单、统一的服务，不愿在流量使用上受到地域限制。但这种期望忽略了通信行业历史问题、实际运营情况，没有认识到通信网络建设和运营的区域性特点以及由此带来的成本差异。

五、运营商区分省内省外流量的合理性分析

（一）运营模式角度

通信运营商在全国范围内的运营并非一个简单统一的整体，而是由各个省级公司组成，各省公司在财务、网络建设、运营管理等方面都具有一定的独立性。以中国移动为例，各省公司都是独立法人，具有独立的法人资格，独立承担法律责任，虽然业务归集团公司统一管理，但各省公司需要自行负责本省的通信网络投资和建设，经营本地客户。当用户在省内使用流量时，主要占用的是本省公司建设和维护的网络资源；而当用户在省外使用流量时，则占用了省外公司的网络资源。这种运营模式决定了区分省内省外流量有其内在的合理性，是基于运营管理实际需求的安排。

（二）成本差异角度

不同地区的网络建设和维护成本存在显著差异。一线城市和经济发达地区，由于人口密集、通信需求大，网络建设和维护成本相对较高；而一些偏远地区或经济欠发达地区，网络建设和维护成本相对较低。若不区分省内省外流量，统一按照全国流量标准计费，对于那些网络建设成本高的地区的运营商来说，可能会面临成本与收益不匹配的问题。这将影响其在当地网络建设和服务质量提升方面的投入积极性，最终导致部分地区网络覆盖不足、网速缓慢等问题，最终还是损害了用户的利益。

（三）市场竞争角度

若强制取消省内省外流量区分，可能会引发市场的混乱。各地运营商为了争夺用户，可能会采取过度的价格竞争策略。一些地区可能会利用低价策略吸引大量用户，导致其他地区的运营商市场份额受到挤压，破坏市场的正常竞争秩序。这种无序竞争不仅不利于运营商的长期发展，也难以保证用户能够持续获得高质量的通信服务。比如，某些省份的运营商可能会以极低的价格推出全国统一流量套餐，吸引大量用户，而其他省份运营商为了应对竞争也不得不跟进，最终导致行业整体利润下降，影响服务质量和创新投入。

六、运营商的积极应对与未来展望

（一）现有举措

在取消漫游费后，运营商已经在逐步调整流量套餐，以更好地满足用户需求。许多套餐内的省内流量逐渐升级为全国流量，同时也推出了更多包含全国流量的套餐供用户选择。例如，中国联通的腾讯王卡系列套餐，将省内流量变更为全国流量，这就是运营商积极响应政策、满足用户需求的体现。此外，运营商还在不断优化流量使用规则，如实现流量自动切换，优先使用成本较低的流量等，以提升用户的使用体验。

（二）发展方向

运营商应继续加强自身的服务能力和创新能力。一方面，在合规的前提下，进一步优化流量套餐设计，推出更多个性化、多样化的流量套餐，满足不同用户群体的需求，用户可以根据自身的需求选择合适自己的流量套餐；另一方面，加大在通信技术研发和网络建设方面的投入，提高网络覆盖和服务质量，让用户在享受合理流量区分服务的同时，获得更优质的通信体验。

同时，运营商还应加强与用户的沟通和政策宣传，消除用户误解，提升用户满意度。政府、企业应通过各方共同努力，推动通信行业持续健康发展，为社会和用户提供更加优质的通信服务。

【法律规范链接】

工信部28号

（2005第36号）

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