村民小组是乡村基层治理体系中最基本的治理单元。《人民公社六十条》的颁行，标志着村民小组成为一级独立核算单位。1998年颁布的《村民委员会组织法》规定，村民委员会可按村民居住状况分设若干村民小组，村民小组长由村民小组会议推选。换言之，村民小组已被法律确认为村民自治制度的重要组成部分。

然而，从目前全国农村的情况来看，各地以村民小组为单位展开的村民自治能力却有强有弱。在部分农村，经过合村并组，村民小组制度被悬置，小组治理被行政村层级的治理所吸收，村民小组长的设置被取消或者形同虚设。而在广西农村，村民小组仍然具有高度的自主行动能力。村民小组如何联结村民、村级组织与国家政策？以村民小组为单位的自治，与行政村层级的治理状态，以及国家政策在基层的执行之间，究竟处于何种关系？本文将结合广西北海市H县农村的调查经验，对这些问题加以探讨。

一、作为基本治理单元和认同单元的村民小组

一般而言，行政村一级的治理人口越多、治理面积越大、“大分散、小聚居”的特征越明显，则村民小组作为一个基本治理实体的自主行动空间就越大。

广西H县农村则普遍具有此特点。以笔者调查的LB行政村为例，该村的村域面积为12平方公里，有18个自然村、25个村民小组，人口4450人左右。其中最远的自然村JW村，离村委所在地的直线距离可达8公里。这些自然村没有单独的自然村长，每个自然村基本都有一个主要姓氏，但没有分房支。自然村一般都由空间界限分明的2-3个村民小组所构成，每个村民小组是一个聚居单元。

比如JW自然村116户，532人，由3个村民小组构成；X自然村110户，422人，由2个村民小组构成；DL自然村500多人，由3个村民小组构成。

村民肯定地说，他们对村民小组的地缘认同，要高于血缘认同。这一点从村民祭拜仪式的先后顺序可以看出。村民的祭拜对象，包括“社皇”和“祖宗祠堂”。不论是红白事，还是建房入伙，村民都一定是先拜社皇，再拜祖宗祠堂。这可能意味着，在村民的认同观念中，地缘认同要优先于血缘认同。

JW自然村内的社皇（笔者摄影）

“社皇”即当地的土地神“本坊里社大王”，建筑形态为合抱式露天石碑建筑，一般位于村民小组聚居地的村口处。村民说，“拜一个社王，不一定是一个姓，是一个村民小组就可以”，因此可以认为“社皇”是村民小组地缘认同的象征。原先每个自然村都有一个社皇，后来有的村民小组觉得到自然村的社皇祭拜“跑得太远”，就在各自的村民小组内修建属于本村民小组的社皇，并将其定位为自然村社皇的分支。各村民小组每年祭拜社皇的次数从2次到4次不等，每次祭拜由村民组长组织，每家出一人祭拜。

XJ自然村内的祖宗祠堂（笔者摄影）

祠堂门口牌位（笔者摄影）

祠堂内正厅牌位（笔者摄影）

“祖宗祠堂”则是演化自祖传老屋的正厅。笔者探访的“祖宗祠堂”为当地王姓三服以内村民100多人共同祭拜的祠堂。据说这些王姓村民500年前从山西太原迁来，并修有族谱。祖宗祠堂的门口设有“门官土地之神位”，厅内正前方悬挂诸如“余庆堂”之类的匾额，下设诸如“太原堂上历代昭穆宗亲神位”的牌位。

XJ自然村内的祖宗祠堂（笔者摄影）

祖宗祠堂的祭拜仪式上，虽有族长操持，但族长也仅仅在仪式上发挥主持调度的作用，并不能在仪式之外发挥权威性日常治理者的功能。相比之下，操持社皇祭拜仪式的村民组长则能将其治理权力延续至对于村民小组的日常治理中。也就是说，相比于血缘认同，地缘认同与治理权威之间更能相互强化和相互延伸。

除此之外，举办红事的主家，必会派人挨家挨户邀请同在一个村民小组的村民。这表明村民小组也构成一个完整的人情互动单位，维持并加深了村民对于村民小组的地缘认同。对于村民小组的地缘认同，构成当地村民的底层心理结构。

二、“组强村弱”的村庄治理结构

从一般意义上而言，“行政村—自然村—组”的三元结构，构成分析村庄内部治理结构的基本框架。三元结构中层次分明，层次之间区分度大，每个层级都会应对不同的治理事务。当然，在不同地区的农村，“行政村—自然村—组”的三元结构内部也会凸显出不同的互动关系。

在笔者调查的H县农村，村庄治理结构表现出突出的“组强村弱”特征。在上述与血缘整合度的对比中可以发现，“组强”在村民意识深处和日常生活的感知中，表现为对地缘关系的高度认同。如果说这仅仅构成“组强”的上层建筑，那么“组强”的经济基础则在于村民小组是一个作为独立核算单位的经济实体。

作为一个由几十户村民构成的小规模聚居集团，H县农村的村民小组有独立的集体经济，而村民小组的集体土地也构成一个独立的产权单元。据说当地1982年有个文件，规定村民小组在把所有土地承包给农户的同时，提留20%的机动地。但有些小组没按这个政策执行，把土地承包权都分给了农户。于是，提留了机动地的村民小组就拥有可自行调配的集体经济，而没有保留机动地的村民小组则没有集体经济。当然，在有集体经济的村民小组之间，集体经济的实力也各不相同。

比如在LB行政村的25个村民小组中，有18个村民小组有集体经济，这些集体经济来自村民小组所有的土地和鱼塘。其中JX村民小组的集体经济最多时可达每年10多万元，村民小组将一些鱼塘填平后做仓库，收取高额租金。在此情况下，前两三年，JX村民小组的村民每人都可以领取分红1000元。JX村民小组内的水利建设、村道扩宽、卫生费、三八妇女节的福利等等，都从集体经济中支出。甚至在那段时间，村民小组还用集体经济的资金为小组内村民交医保。在水利设施和村道的建设上，有集体经济的村民小组还可以低于外面小工工资150-200元的价格，视劳动强度以每日至多100元的工资雇组内村民做小工。

相比之下，JD村民小组将10几亩集体旱地外包种果树，每亩租金600元，每年只能获得6000-7000多元的集体收入。还有一些村民小组原先虽已把集体旱地都分给了农户，但在2015年借新农村建设之机，又将“每家每户都有份”的特定区域土地统一收归村民小组支配，村民小组每年从中获得3000-5000元的集体收入。

与既有地缘认同、又有集体经济、还有村民小组长带领的村民小组相比，自然村一级缺失统领性的治理主体，地缘认同的强度不及村民小组，但也能形成以自然村为单位的舞蹈队。自然村所有的集体土地多用于球场、礼台等公益建设，为舞蹈队的活动提供必要的配套设施。因此，自然村更多是一个公共品供给单元，其治理规模对于公共品供给而言也相对适中，能够使公共品供给得更为有效。

而H县的行政村，却几乎没有自己能够支配的土地。一些少量的土地和山林，名义上属于行政村所有，却也被村民转租，而“村委会没办法插手管他们”。因此，行政村的集体收入只有靠出租村委会大楼的门面，或者入股企业或农贸市场取得分红收益。比如LB行政村的集体收入，就靠将村委会大楼的3间平房分别以每年3800元、2500元、5000元的价格，租给商户卖肥料、开小卖部，让电信局建基站，同时将县政府下来的项目转移支付资金的一部分投资企业入股，每年获得8%的分红。总共算下来，LB行政村一年的集体经济收入只有1.8万元。

行政村的集体经济不但薄弱，更关键的一点是，行政村一级集体经济的来源和使用基本都不在村民生产生活的感知范围内，因此村民觉得行政村一级的集体经济与自己无关。如今的行政村都挂上了“公共行政服务中心”的牌子，仅仅负责村民的低保和建房的审批审核，并没有太多支配和控制村民的手段。LB村的村干部就感慨说，现在的村民“太自由了”，“村民有事来办，你不得不给他办；给他讲政策，有利的听你的，没利的就不理你”。可见，相比于村民小组与村民之间所形成的利益与认同的共同体关系，行政村一级缺乏可用的治理资源，因此表现出治理能力上的弱势。

三、村民小组长与村民和村干部的三类关系状态

虽然从治理资源的角度来看，村民小组普遍相比行政村一级占有更多文化资源和经济资源上的优势，但村民小组和行政村在村庄治理实践中究竟表现出怎样的互动关系，则还需考察村民小组长与村干部（特别是村支书个人的角色和能力）的具体互动样态。换言之，基于治理资源而形成的“组强村弱”的治理结构，未必造成村民小组的“封建化”和村民小组对国家政策执行的对抗。

村民小组长一年只能拿补贴120元，也就是说每个月只能拿10元。在普通农业型村庄，没有人主动愿意当村民小组长。事实上，这种境况并非一直如此。在税费时代，村民小组长可以从农民交的公粮和三提五统中获得灰色收入，因此村民中不乏想当小组长的人存在。在后税费时代，粮食直补、征地款都直接打到村民个人的账户上，小组长的灰色收入空间不断萎缩。再加上打工经济的兴起，而村民小组长的补贴太低，无人愿意当村民小组长成为一个普遍现象。

村民小组长都是由小组内村民选举产生。一些小组开会选村民小组长，连选了3-4个村民，却都不肯做村民小组长。如果无人做村民小组长，“这个小组就散了”。在这种情况下，有的村支书会亲自去求被选出的村民小组长不要再推脱，并答应他每年以组长会议补贴的方式再追加一些报酬。在有集体经济的村民小组，这样的追加报酬每年可达600元，还可同时1亩退任后需要交给下一任的土地耕种。即使如此，当小组长的物质激励对于一般的中青年村民而言仍是可有可无的。一些村民只是看在村支书的面子上，才答应做村民小组长。

村民小组长，一是小组村民选的，二是在村干部面子的作用下才产生的，三是并不从行政村和上级政府拿工资，补贴也十分微薄。这些特征，使村民小组长与村民和村干部的关系处于十分微妙的状态。村民认为，与“社皇”对增进村民小组团结的作用相比，村民小组团结的关键更在于村民小组长。

XJ自然村祖宗祠堂内景（笔者摄影）

具体而言，在H县农村，村民小组长与村民和村干部的关系状态，大概可以分为三类。

第一类，村民小组长无为而治。当上村民小组长的村民，同样可以农忙时务农、农闲时外出打零工，而对村务并无太高积极性。

在面对乡镇征地工作时，这类村民小组长不接受乡镇干部和村干部的宴请，既不主动动员村民配合政府征地，同时也不代表部分村民对抗乡镇干部和村干部，而是只愿意在2/3的组内村民都表示支持征地的情况下，才配合在征地协议上签字。

这种做法，既能让村民小组长免于遭受村民对于“小组长卖地”的怀疑和指责，又能避免将村民小组直接置于政策执行的对立面。在一些乡镇干部看来，这样的村民小组长“能力一般”“既没能力又没担当”，帮不上他们的忙。但其实这些村民小组长对于村民小组内的家庭社会关系知之甚详，他们知道小组内哪些村民会支持、哪些不会支持。虽然村民小组长的无为而治，大大增加了乡镇干部与村干部对接村民的谈判成本，但如果善于从村民小组长那里获取信息，这些信息又能帮助乡镇干部和村干部最大限度地减少与村民的谈判成本。

第二类，村民小组长成为村干部的代理人。这表明，村干部至少暂时调动起了村民小组长协助村务和政策执行的积极性。在村民担任小组长几乎毫无退出成本的情况下，村干部特别是村支书，必须具有强大的心理势能和人格魅力，才能维系住村民小组长的代理人角色。

村支书对于村民小组长其实很难掌控。一些村支书确实想将村民小组长培养成为自己的代理人，将一些需要配合政策执行做群众工作的事务交给村民小组长去完成。如果村支书的掌控力不强，村民小组长一旦遇到“不讲理”的村民，就会觉得自己“出力不讨好”，进而以“说服不了”为由“打退堂鼓不干了”。在这样的村庄，村民小组长的上任和退任就表现出极强的随意性，很不稳定。

而LB村的村支书则向笔者介绍了他掌控村民小组长的成功经验。2013年广西的自治区政府提出要清洁村庄环境，但市县以下的政府并没有对此加以重视。而LB村的村支书将自治区政府的号召转化为展现自己治理魄力和工作能力的机会。面对村庄内“死鸡死鸭路边水塘随便丢、买菜的塑料袋随便丢”的脏乱差境况，村支书决心首先从他居住的村民小组开始整治环境卫生。他做的第一件事，就是做通村民小组长的思想工作，向村民小组长展现自己的坚定意志和工作计划。村支书用自己一心为公、饱满昂扬的工作激情，感染村民小组长的情绪。随着工作的推进，村民小组的工作成效逐渐显现，并吸引了镇政府和县政府的注意。政府的入村调研更增强了村民小组长的责任心和自豪感，因此努力配合村干部发动党员和群众参与环境整治工作。此后，村支书的环境整治工作在村民小组的示范作用下，辐射到更多村民小组，带动起更多村民小组长自发的工作积极性。

以上案例表明，村支书的工作激情和村民小组长的小组认同，是激活村民小组长工作积极性的关键。村支书还通过“不要村民给的烟”“村民组长请吃饭，若使用集体经济开支，他就不去”“有时请村民组长吃饭”等彰显公心的小事，在村民小组长心中树立了威信。正是在积极性已激活、威信已树立的前提下，村支书就可以偶尔对村民小组长施以强控制手段，比如“拍桌子说要免掉认为扩宽村道没有必要的组长”“订立规矩规定组长开会不能接电话、不能抽烟”。村支书的这种强控制，不但没有导致无人愿当村民小组长的后果，反而增强了对于村民小组长的凝聚力。无论是扩路占地还是修建球场占地，只要遇到村民反对甚至反抗，村民代表都会配合村支书上门为村民讲清利害关系，用“欺、骗、恐、吓”和夜晚开群众大会等各种方式，将工作推行下去。在工作过程中，村民小组长难免遭到不理解政策的村民的责骂，但以村支书为后盾，村民小组长最终也能做通这些村民的思想工作。

此外，有一些村民小组长本身就是村委会的成员，或是从村委会退任的老干部。在这种情况下，村民小组长更是理所当然地成为村干部的代理人。

第三类，村民小组长成为村民的当家人。此类村民小组长，特别看重自己是“由村民选出”这一身份，因此他们行事特别注重对村民小组的每一个村民负责，维持自己在小组内的群众基础。

比如当问及“如何当好一个村民小组长”时，此类村民小组长通常表示，没有私心，赢得小组内村民对自己的信任非常重要。于是，有的小组长做每一项事情，都会详细记录，并公开小组的资金和资产；有的小组长外包村民小组的集体土地，都会开会公开招标，自己仅仅主持会议，将选择权交给村民。

至于是否配合村干部和乡镇执行政策，这类村民小组长会完全基于自己对是否有利于本小组村民的判断而做出选择。

当小组长认为政策执行与本小组的利益相契合，小组长甚至牺牲自己个人的利益，以配合政策执行。当然这样的小组长通常都是村民小组内的经济能人。比如道路扩宽需要拆除院落围墙，一名在外跑货运的小组长，就主动带头拆除自家围墙，甚至为了拆自家围墙而晒死了自家的牛，事后也不要补偿。小组长的这种牺牲个人利益的行为，对小组内村民起到了极大的带动作用，村民们说“人家连一头牛都奉献出来了，你干嘛不拆，又是为你好”。还有一名在外做豇豆收购经纪人的小组长，为了陪同领导视察，为小组争取更多发展资源，顾不上自己在外面的豇豆生意，以致于亏了5000元。小组长的奉献精神，使其对村民“不能拖后腿”的教育话语发挥实效。

而当小组长对政策执行表示怀疑时，小组长就会代表组内村民拒绝配合政策执行。在这种情况下，“村民听小组长的，不听村干部的”。村干部虽与乡镇党委政府保持一致，但小组长与村民抱成一团，“村干部都被村民骂”。比如在征收土地的过程中，有村民小组的村民不愿意出来丈量土地，此时村民小组就站出来与政府谈判，向乡镇提出了很多问题，认为政府不讲诚信。还有乡镇干部表示，他们在征地拆迁现场为了让村民小组长签字，“什么尊严都没有”，“村民小组长想怎么骂你都可以，你不能还口”，甚至于“镇委书记、县副书记下去，都被骂过”，但“为了推进工作，也只有忍了”。如果小组长不配合工作，政府的政策是很难推进的。只有将补偿方案、土地用途等政策解释清楚、解决了村民的难点问题，通过反复协商沟通消除了村民小组长的疑虑，再由村民小组长召开组内的村民代表大会，政府的政策才能继续向前推进。

以上分析了村民小组长与村民和村干部的三类关系状态。归根结底，决定村民小组长与村民和村干部具体处于哪种关系状态的关键因素，在于村干部特别是村支书的工作能力。村民小组也是一个基本的议事决策单元。村民小组是否能够承接行政村的治理意图和治理事务，就要看村支书是否善于建构个人权威，并在幕后推动和引导村民小组长，通过小组内的协商民主，解决行政村作为枢纽上传下达的“最后一公里”问题。

村干部也表现出两面性。一方面，村干部受到来自乡镇的行政控制，与乡镇保持一致。其中，村支书由乡镇党委任免自不必说；村主任虽是村民选出来的，乡镇不能任免，但如果村主任工作不积极、态度傲慢，乡镇可以不提名，并通过审核环节控制村民的选举结果。毕竟村干部领了乡镇发放的直接工资和绩效，“村干部听乡镇的话，就等于乡镇听县里的话一样”。另一方面，村庄的宗族底色，又使村干部在内心里追求一种被村民所尊重的感觉，以此获得在村庄中的荣誉感。有村支书告诉笔者，“下村的时候，村民叫我，让我吃水果，我很舒服、很开心”。村支书说，他每月拿2000元的工资，其他村干部每个月得1600元，并且乡镇4个月都没有给他们发工资。因此他说“我们并不把自己当成官，村干部根本就不是官”，“如果不把工作做好，拿这么一点工资，还没有村民多，村民根本都看不起你”。乡镇干部则评论当地村干部的心态说，“村一级干部的荣誉感比乡镇干部更强”，尤其是村支书就相当于是“村里的皇帝”，“当村支书和主任就相当于县委书记县长的感觉”。

然而，要在与乡镇保持一致的同时还获得村民的尊重，则绝非易事。有能力的村干部，会将村庄“变成一个大课堂”，通过不定期召开群众大会的方式，“让村干部做老师”。通过解读政策，将政策转译为村民能够接受的话语，村干部完成了抽象国家意志的具体化和在地化。一旦村民理解并接受了政策，村干部就实现了政策意志与村民意志的联结，于是能够在与乡镇保持一致的同时仍然获得村民，包括村民小组长的尊重。在此情况下，乡镇政府、村干部、村民小组长和村民，就能够形成治理合力。不过，群众工作和群众观念的转变，是需要时间的。

如果村干部从乡镇政府承接的行政性事务过多，在时间紧、任务重、待遇低的条件下，政策执行往往就成为粗暴推动。一旦村干部没有时间反思政策执行的必要性，没有余地因地制宜和实现政策的在地化转译，单纯变成了麻木的政策执行机器，那么干群之间就是有张力的，政策就是极易悬浮的。在此情况下，村民小组长要么选择无为而治，要么成为组内村民的当家人，其是否愿意配合政策执行不再受到乡镇政府和行政村的掌控。

四、小组治理：公共性与自治性

根据前文的分析，从治理资源的角度来看，广西H县农村表现出“组强村弱”的治理结构。正是因为村民小组在“行政村—自然村—组”的三元结构中是一个实体性的基本治理单元，但凡乡镇政府和村干部要将政策推行下去，都绕不开处理与村民小组长之间的关系。

村民小组在广西H县农村的治理结构中是一个实体性的基本治理单元，这一点十分重要。如果与西南山区农村的调查经验进行对比，就会发现，行政村一级的治理人口越多、治理面积越大、“大分散、小聚居”的特征越明显，并不意味着村民小组就必然是一个治理实体。

在西南山区农村，村民小组一级的整合更多是基于小组内白事等的刚性互助需求。这种村庄公共性基础，可以概括为“功能性整合”。从村庄公共性的层面上看，村民小组在日常生活中表现出较强的公共性。村庄公共性能够抑制村民成为钉子户，因为成为钉子户就意味着自外于村庄内生的互助系统，其结局指向社会性死亡，而单家独户在村庄内是无法生活下去的。但是，村民小组内基于特殊主义的“功能性整合”，无法转化为集体行动能力，村民小组内的社会性权威发育不足，以致于社会结构呈现出扁平形态。村民小组虽是基本互助单元，但却并非一个具有自治能力的议事决策单元。因此，在集体行动的动员引导方面，村民更多依赖于自上而下的资源输入和行政动员，村民小组长仅仅发挥一个集结者的作用，而无法作为社会性精英承接和转化自上而下的政策意志。生活层面公共性强，而治理层面公共性和自治性“双弱”的特征，使得村民小组并没有成为一个治理实体。国家政策意志对于村庄虽然能够长驱直入，但国家政策毕竟是原则性的、抽象的。行政村一级的治理人口越多、治理面积越大、“大分散、小聚居”的特征越明显，村干部就越需要在村民小组一级寻找治理抓手。而村民小组内社会性权威的缺失，往往造成国家政策在村民小组内部的硬着陆。

相比之下，广西H县农村的村庄公共性基础，可以概括为“价值性整合”。在典型的宗族性村庄中，基于血缘的伦理性整合表现更为突出，宗族长老一般在整合中发挥重要作用，而村民个体间的互助合作也容易达成。在面对自上而下的国家权力和政策意志时，村民或反抗或积极配合，全要看党委政府是否能够引导宗族力量转化为治理力量。

不同于典型的宗族性村庄，在广西H县农村，村民对于小组的地缘认同更加优先于血缘认同。基于社皇祭拜仪式的权利义务关系，润滑了村民小组内部的人际关系，同时也强化了他们的集体感知。祭拜仪式在很大程度上接近自发运作状态，结构性地赋予了作为仪式操持者的村民小组长以社会性权威的地位。换言之，村民小组内部具有基于地缘认同的强公共性和强自治性，而村民小组长的社会性权威具有明显的结构性特征，而非决定于其个人特征和个体性关系的积累。因此，村民小组是一个治理实体，无论什么样的人都有可能当村民小组长，并影响乡镇政府、村干部与村民小组之间所发生的具体治理实践方式。

总而言之，在村民小组也作为一个治理实体而存在的农村，政策在向下传导的过程中，还会遭遇村民小组与行政村一级之间的一重阻隔，使“村组关系”成为决定国家规则和政策目标是否完成在地转化、国家层面的符号能否完成社会化的关键节点。如何利用村民小组一级的底层心理结构，既是小组治理的困境和难点，也可以成为村庄治理的创新点和突破点。

既有研究更多关注行政村一级的村干部如何平衡代理人与当家人角色之间的张力、承接和转化自上而下的国家政策。对广西H县村民小组治理的分析表明，行政村一级并非国家规则在地化的终点。小组治理的状态及其发生机制值得关注。